Международный опыт введения систем страхования банковских вкладов

С точки же зрения методологии необходимость в таком описании возникает вследствие того, что современная теория [1, 2] не может однозначно оценить преимущества системы страхования вкладов и ее влияние на банковский сектор. С одной стороны, система страхования вкладов может повысить стабильность банковского сектора путем предотвращения бегства вкладчиков (bank runs), с другой – она уменьшает ее, поскольку поощряет вкладчиков и банкиров к участию в более рискованных инвестициях, тем самым увеличивая суммарные потери общества и экономики. Таким образом, исходя из реальной практики функционирования подобных систем мы можем попытаться ответить на вопрос о том, необходим ли такой институт в принципе и если да, то каким он должен быть, а если нет, то какие другие институты должны и способны его заменить.

Обзор состоит из четырех разделов. Основой для первого раздела послужили работы описательно-исторического характера, в тоже время основой для последующих трех разделов стали результаты ряда недавних эконометрических межстрановых исследований, опубликованных сотрудниками Всемирного банка и МВФ. Проведенные вычисления базировались на панельных и секторальных данных о специфических особенностях устройства национальных систем страхования, кризисах банковских систем и особенностях их государственного регулирования.

В первом разделе дается исторический обзор учреждения и развития системы страхования вкладов в США и последующего распространения данной системы в мире.

Во втором разделе рассматривается зависимость возникновения банковских кризисов от особенностей устройства системы страхования вкладов.

В третьем разделе излагается анализ воздействия институциональной среды и регулирования банковской системы на рыночную дисциплину и функционирование систем страхования.

В четвертом разделе описывается влияние систем страхования депозитов на развитие банковского и финансового секторов экономики. Тем самым мы пытаемся оценить возможные дополнительные выгоды от введения системы страхования

Развитие систем страхования банковских вкладов в США и остальном мире

Первая и самая известная система государственного страхования вкладов, национального уровня появилась в 1934 г. в США. Сначала она не получила большой популярности и долгое время оставалась единственной в мире. Последующие законодательно оформленные системы стали появляться лишь с 1961 г. Затем их появление несколько ускорилось и к 50-ой годовщине американской системы в мире насчитывалось уже 22 государства, имеющих данный институт. К 2000 г. уже порядка 70-ти стран обладали такой системой, а многие другие планировали ввести их у себя. Существующие системы существенно отличаются друг от друга по характеристикам и поэтому нельзя говорить о каком-то одном общепринятом стандарте

Между тем многие из государств, недавно учредивших у себя подобную систему, являются странами с низким уровнем развития финансовых и правовых институтов. Вследствие этого у экономистов, занимающихся данной проблематикой, вызывает определенное беспокойство та эйфория и поспешность, с которыми происходит появление новых систем в неприспособленных и неподготовленных для этого странах.

Даже в 1930-х гг. в США существовали значительные опасения относительно негативных последствий введения системы, выражающихся, в частности, в более рискованном поведении всех участников системы. Благодаря этим опасениям было предотвращено порядка 150 попыток учредить данную систему, вплоть до ее законодательного учреждения Банковским актом Гласа-Стигала, в США в 1933 г. [17].

Между тем появление первых институтов, предшествовавших современным системам страхования вкладов, началась еще в XIX в. Первый аналог системы страхования появился в Нью-Йорке ( New - York ’ s Safety Fund ) в 1829 г. [6]. Для обеспечения гарантий по вкладам были введены ежегодные взносы, собираемые с банков, участие которых в системе было добровольным. Формируемый таким образом фонд и сама система управлялись правительством штата. Некоторое время спустя похожие системы появились в штатах Вермонт и Мичиган (1836 г.), однако все эти первые системы, несмотря на государственное управление, не смогли избежать разорения и коллапса платежных систем.

Важно обратить внимание, что первоначальной целью создания подобных систем была, в первую очередь, защита платежных систем от «банковских паник», а вовсе не обеспечение сохранности сбережений вкладчиков. Это отчасти объясняет, почему другие финансовые посредники в США (страховые компании, пенсионные и паевые фонды) не имеют аналогичных гарантирующих институтов.

Кроме того, специфика американского законодательства и устройства банковской системы способствовала ее уникальной неустойчивости на всем протяжении ранней истории, что выражалось в многочисленных банковских кризисах и банкротствах. Данная особенность заключалась в существовавшем тогда во многих штатах запрете на открытие банковских филиалов ( bank - branching ), что приводило к усилению негативного воздействия внешних шоков и ослаблению возможностей одиночных банков ( unit banking ) эффективно противостоять им. Данная ситуация давала в руки сторонников учреждения мощные аргументы в пользу учреждения федеральной системы страхования депозитов.

Стоит отметить, что именно одиночные, мелкие и сельские банки были основными лоббистами принятия вышеупомянутого Банковского акта в части введения системы страхования. В тоже время крупные федеральные банки выступали против введения обязательной федеральной системы страхования, поскольку она не способствовала усилению их стабильности, а лишь увеличивала издержки. Лоббистам принятия этого законопроекта удалось продавить учреждение системы лишь с путем ультиматума в момент сложной ситуации кризиса [17], при том, что сам президент Рузвельт и банковские регулирующие органы высказывали свое отрицательное отношение, опасаясь негативных последствий от введения данного государственного института, в виде усиливающихся проблем «морального риска» и неблагоприятного отбора, известных с еще более ранних экспериментов с государственными системами страхования.

Однако, по мнению ряда ученых (например: [6]), с исторической точки зрения введение системы страхования подобного типа вовсе не является неизбежностью, вызванной безальтернативностью возможных вариантов. В истории США, кроме негативных, существовали также положительные примеры существования заменителей системы государственного страхования, в первую очередь это многофилиальные банковские сети и частные системы совместного страхования в Индиане, Айове и Огайо в XIX в.

Существенными отличиями систем сострахования от первых простых систем являются в саморегулирование и частное управление органом, осуществляющим страхование, а также неограниченная взаимная (солидарная) ответственность всех участников системы по обязательствам каждого ее члена. Таким образом, данные системы, с одной стороны, отличались более мощной финансовой основой, а с другой – практически полностью решалась проблема «безбилетника». Все три системы успешно существовали вплоть до учреждения Национальной банковской системы, когда банковское законодательство и особенности налогообложения стали препятствовать их дальнейшему существованию.

В тоже время данный положительный опыт не был учтен в начале XX в. когда в 1908-1917 гг. в восьми штатах были учреждены системы, основанные на государственном управлении и частичной ответственности участников в виде страховых взносов. Результат их функционирования, как и можно было ожидать, оказался отрицательным.

Касаясь банков с многофилиальными сетями, следует отметить, что они показывали большую устойчивость и развивались быстрее по сравнению с одиночными. Вместе с тем все штаты, пытавшиеся учредить у себя систему страхования, имели запреты на открытие филиалов банков других штатов и тем самым пытались компенсировать существующие запреты. Однако в результате лоббирования мелких банков вместо отмены запрета на открытие филиалов произошло введение системы.

Несмотря на то, что согласно проведенным оценкам, агрегированные издержки от введения обязательной государственной системы страхования, превосходят издержки добровольной частной системы и издержки банковских банкротств в отсутствие системы страхования, существование данного института в настоящее время желательно с политической точки зрения, поскольку воспринимается обществом как символ успеха банковской реформы 1930-х гг. Это происходит вследствие перераспределения локальных потерь на всех вкладчиков в виде страховых премий, пусть и ценой общего увеличения издержек [6].

В тоже время, несмотря на неоднозначное, а иногда и отрицательное отношение многих профессиональных экономистов к данному закону, его отмена в настоящее время представляется маловероятной в силу политических и институциональных причин.

Свое дальнейшее распространение в мире институт системы страхования получил только в 1960-х гг. а особенно быстро данный процесс пошел после распада социалистической системы и набирающей обороты экономической глобализации среди развитых, развивающихся и переходных экономик. В тоже время, несмотря на большую популярность, системы, действующие в разных странах мира, значительно отличаются друг от друга, так как до недавнего времени не существовало общепринятого стандарта.

Одним из таких стандартов стали рекомендации МВФ по введению ограниченной ( limited ) системы страхования [15]. Другим возможным путем определения приемлемой системы, является следование рекомендациям, вытекающих из результатов нижеизложенных эконометрических исследований.

Влияние параметров системы страхования вкладов на устойчивость банковского сектора и рыночную дисциплину

Теоретические исследования в области моделирования «банковских паник» и страхования депозитов ведутся уже несколько десятков лет, но строгие эмпирические исследования появились лишь в последние годы. Основной причиной этому было отсутствие до недавнего времени, данных позволяющих проводить такие исследования.

Первым, наиболее известным исследованием является работа [10], проведенная на основе базы данных о параметрах устройства систем страхования в разных странах мира [14]. Эконометрический анализ опирался на панельные данные о банковских кризисах и характеристиках систем страхования (в случае существования системы) по 61 стране за период с 1980 по 1997 г. На начало периода из рассматриваемой выборки, система страхования была только в 12 странах, в то время как в конце – уже в 33.

В регрессии были введены так называемые контрольные переменные с целью исключения влияния посторонних внешних факторов на результаты оценки, в том числе: темпы роста реального ВВП, валютный курс, уровень инфляции, реальные краткосрочные ставки процента, отношение M 2 к валютным резервам, темпы роста кредитования с лагом, а также ВВП на душу населения.

Результаты показали, что учреждение системы страхования приводит к росту неустойчивости банковского сектора. В тоже время собственно вероятность возникновения кризиса будет сильно отличаться у систем с разными параметрами. Вероятность кризиса оказалась меньше в системах характеризующихся:

Полученные результаты, с помощью двушаговой процедуры оценки, были также проверены на эндогенность. Она могла проявиться в том случае, если бы выяснилось, что системы страхования учреждались в странах с нестабильной банковской системой в ответ на эту нестабильность, и тем самым наблюдаемая зависимость роста нестабильности и вероятности возникновения банковских кризисов от учреждения системы страхования оказалась бы ложной. Однако полученные результаты, с поправкой на эндогенность, качественно не имели отличий от выявленных ранее.

Другие исследователи [3] также получили результаты, подтверждающие положительную зависимость между «щедростью» системы страхования и