ОСОБЕННОСТИ ОРГАНИЗАЦИИ СИСТЕМЫ СТРАХОВАНИЯ

ВКЛАДОВ В БАНКАХ США И ВОЗМОЖНОСТИ ЕЁ

ИСПОЛЬЗОВАНИЯ В РОССИИ

В организации регулирования банковской деятельности в США принимает участие большое число законодательных и регулирующих органов. И это не удивительно, так как в настоящее время в США насчитывается около 15 тыс. коммерческих банков, учреждённых как организации, аккумулирующие денежные средства и кредитующие промышленные и торговые предприятия. Активы более 95 % банков страны превышают 300 млн. долл. США (в находящихся в обращении ценных бумагах того или иного вида) и 97 % - не менее 500 млн. долл. Активы крупнейших банков страны колеблются в пределах от 100 до 200 млрд. долл. Это – наиболее мощные в финансовом и наиболее влиятельные в политическом отношении транснациональные корпорации (ТНК) самого высокого уровня. Большинство коммерческих банков США – 9,6 тыс. банков, или около 64 % их общего числа – учреждены правительствами штатов, но крупнейшие из них созданы в соответствии с федеральным законодательством, ограничивающим компетенцию штатов. По данным Федеральной резервной системы (ФРС) США, в её состав входят только 38 % коммерческих банков, однако они контролируют около 72 % банковского капитала и около 40 % финансовых активов коммерческих банков США. Вместе с тем, даже банки, не входящие в ФРС, в той или иной мере или форме контролируются федеральным правительством. В значительной степени это связано с тем, что все они застрахованы Федеральной корпорацией страхования вкладов США (ФКСВ. U. S. Federal Deposit Insurance Corporation - FDIC ) [ см. 4].

В этих фактах находит своё отражениё двуединая концепция банковского права США. С одной стороны, она заключается в противодействии централизации (особенно заметное в дуалистической банковской системе, принятой в США, - раздельная регистрация уставов и регулирование деятельности банков федеральными властями и властями штатов, и тенденции сдерживания территориального распространения банковских учреждений), а с другой, - в заботе о стабильности банковской системы (“надёжности и обоснованности”).

Появление первых страховых “институтов ”. предшествовавших современным системам страхования банковских вкладов, началась в США еще в XIX в. Первый аналог системы страхования появился в Нью-Йорке ( New-York’s Safety Fund ) в 1829 г. [см. 3, p. 283-295; 16 ]. Для обеспечения гарантий по вкладам этой системой были предусмотрено введение ежегодных взносов, собираемых с банков, участие которых в системе было добровольным. Формируемый таким образом фонд и сама система управлялись правительством штата. Некоторое время спустя похожие системы появились в штатах Вермонт и Мичиган (1836 г.), однако все эти первые системы, несмотря на государственное управление, не смогли избежать разорения и последующего коллапса платежных систем.

Важным представляется отметить, что первоначальной целью создания подобных систем было не обеспечение сохранности сбережений вкладчиков банков. а, в первую очередь, защита платежных систем от т. н. “банковских паник”. Это отчасти объясняет, почему другие финансовые посредники в США (в частности, страховые компании, пенсионные и паевые фонды) не имеют аналогичных гарантирующих институтов.

Кроме того, специфика американского законодательства и устройства банковской системы способствовала ее уникальной неустойчивости на всем протяжении ранней истории, что выражалось в многочисленных банковских кризисах и банкротствах. Данная особенность заключалась в существовавшем тогда во многих штатах запрете на открытие банковских филиалов (bank-branching ), что приводило к усилению негативного воздействия внешних шоков и ослаблению возможностей одиночных банков (unit banking ) эффективно противостоять им. Данная ситуация давала в руки сторонников учреждения подобной банковской системы мощные аргументы в пользу учреждения федеральной системы страхования депозитов.

Стоит отметить, что именно одиночные, мелкие и сельские банки были основными лоббистами принятия Банковского акта в части введения системы страхования. В тоже время крупные федеральные банки выступали против введения обязательной федеральной системы страхования, поскольку она не способствовала усилению их стабильности, а лишь увеличивала издержки. Даже несмотря на то, что и сам Президент США Ф. Д. Рузвельт. и банковские регулирующие органы высказывали свое отрицательное отношение к организации системы страхования банковских вкладов, опасаясь негативных последствий от введения подобного государственного института, первым, однако, удалось “ продавить ” учреждение системы страхования вкладов. Сделано это было с помощью ультиматума в наиболее сложный момент экономического кризиса 1929 г. [ см. 15].

Однако, по мнению ряда ученых [ см. например. 3]. с исторической точки зрения введение системы страхования подобного типа вовсе не является неизбежностью, вызванной безальтернативностью возможных вариантов. В истории США, кроме негативных, существовали также и положительные примеры существования “ заменителей ” системы государственного страхования. В первую очередь в этой связи следует назвать появившиеся ещё в XIX в. многофилиальные банковские сети и частные системы совместного страхования в штатах Индиана, Айова и Огайо.

Существенными отличиями ныне действующих систем сострахования от первых, весьма простых систем. являются саморегулирование и частное управление органом, осуществляющим страхование, а также неограниченная взаимная (солидарная) ответственность всех участников системы по обязательствам каждого ее члена. Таким образом, данные системы, с одной стороны, отличались более мощной финансовой основой, а с другой – практически 100 % решением проблемы “безбилетника”. Все три системы успешно существовали вплоть до учреждения Национальной банковской системы, когда банковское законодательство и особенности налогообложения стали препятствовать их дальнейшему существованию.

В тоже время этот положительный опыт не был учтен в начале XX в. когда в 1908-1917 гг. в восьми штатах были учреждены системы страхования, основанные на государственном управлении и частичной ответственности участников (через уплату страховых взносов ). Результат их функционирования, как и следовало ожидать, оказался отрицательным. Одновременно опыт работы коммерческих банков США, имевших многофилиальную сеть. показал, что они оказались более устойчивыми в условиях кризиса и последовавшей за ним стабилизацией, и развивались быстрее по сравнению с одиночными банками, не имевшими филиалов. Вместе с тем все штаты, пытавшиеся учредить у себя систему страхования вкладов, имели запреты на открытие филиалов банков других штатов и тем самым пытались компенсировать существующие запреты. Однако в результате лоббирования мелких банков вместо отмены запрета на открытие филиалов произошло введение указанной системы.

Несмотря на то, что. согласно проведенным в последние годы оценкам, агрегированные издержки от введения обязательной государственной системы страхования вкладов, превосходят издержки добровольной частной системы и издержки банковских банкротств в отсутствие системы страхования, существование данного института в настоящее время признаётся не только желательным, но и необходимым и с политической точки зрения, поскольку воспринимается обществом как символ успеха банковской реформы 30-х годов в США В тоже время, несмотря на неоднозначное, а иногда и отрицательное отношение многих профессиональных экономистов к действующему сегодня в США закону, его отмена в настоящее время представляется маловероятной в силу политических и институциональных причин [см. 3, 16].

Как и прежде сегодня важную роль в деятельности банковской системы США играет Федеральная корпорация страхования вкладов (ФКСВ). Это - квазиправительственный орган, созданный Конгрессом США для страхования вкладов после того, как в связи с экономическим кризисом 1929 г. примерно 9 тыс. коммерческих банков прекратили свою деятельность. Убытки вкладчиков с 1929 г. до принятия Закона о банковской деятельности 1933 г. составили приблизительно 1,3 млрд. долл. В связи с этим главной задачей ФКСВ стало восстановление доверия населения к банкам путём создания обоснованной, стабильной и надёжной банковской системы с помощью страхования вкладов в банках и усиления контроля за их деятельностью со стороны правительства. При рассмотрении вопроса о конституционности создания и функционирования ФКСВ. Верховный суд США заявил: “Право формировать (банковскую) систему и создавать (банки) несёт в себе неизбежно право сохранять и защищать их. Реализуя это право защиты и охраны, конгресс создал агентство правительства, ФКСВ, чтобы способствовать обоснованности банковской деятельности и помочь правительству, освободив его от фискальных операций. Это очевидное намерение, реализованное в форме страхования вкладов, было направлено на то, чтобы предотвратить нападки вкладчиков на банки, сохранить платёжеспособность застрахованных банков и, таким образом, держать открытыми каналы торговли и коммерческого обмена”. И если в 1934 г. в момент введения, страхование вкладов производилось на сумму до 2,5 тыс. долл. то через почти пятьдесят лет страховая сумма было повышена и сегодня она составляет 100 тыс. долл. по вкладу на счёте. В настоящее время в системе страхования вкладов в США в рамках ФКСВ участвует 10779 коммерческих банков [ см. 15].

Управление ФКСВ доверено Совету директоров, состоящему из трёх человек. Одни из них – Финансовый контролёр, а двое других (в т. ч. и директор) – назначаются Президентом США сроком на шесть лет. Управление Совета корпорацией напоминает управление частным предприятием. ФКСВ существует на доходы, получаемые за счёт выплат застрахованных банков по своим вкладам. По имеющимся оценкам, они составляют 1/12 от 1% вкладов банка.

Несмотря на то, что страхователь стремится в первую очередь обеспечить защиту вкладчиков, а не учреждений, ФКСВ, тем не менее, оценивает учреждения, которые она страхует, - их надёжность, обоснованность и управленческие кадры. Зарегистрировавшись в органах штата или федеральных органах, банк должен получить от ФКСВ страховой сертификат и показать предшествующую деятельность и опыт руководства, способность удовлетворять потребности общества и свои планы на будущее. Не обеспечив страхования в ФКСВ, банк не может начать свою деятельность. ФКСВ не регистрирует уставы учреждений, однако она во всё возрастающей степени контролирует не только средства учреждения, но и разрешение новых видов деятельности, одобренных властями федерации или штатов. Это создаёт некоторое противоречие, как и положение ФКСВ о страховании квазибанков (т. е. финансовых учреждений, которые могут принимать вклады, но не являются традиционными банками). Здесь необходимо отметить, что благодаря большой и настойчивой работе Председателя и Совета ФРС в 1987 г. Конгресс США практически исключил возможности создания квазибанков, на которые не распространяется банковское законодательство. В дополнение к этому Закон о равенстве при конкуренции в банковском деле 1987 г. дал новое определение понятия “банк”, что, безусловно, резко ограничило возможность создания “якобы-банков”.

Как и Служба Финансового контролёра (СФК), ФКСВ осуществляет надзор по антитрестовским вопросам, а также за учреждениями, зарегистрированными штатами, проводит ревизии платёжеспособности и деятельности по доверительной собственности, исполняет законодательство о потребителях и о ценных бумагах, организует проведение инспекций и принуждает застрахованные банки к исполнению своих обязательств.

В США в соответствии с федеральным законом о страховании депозитов Федеральная корпорация страхования вкладов (ФКСВ) уполномочена оказывать финансовую помощь при угрозе закрытия застрахованного банка. Здесь возможны три способа: помощь непосредственно кредитному учреждению, испытывающему платежные затруднения; содействие в слиянии этого учреждения с другим устойчивым б